新形势下国资国企改革实践与思考

     改革开放以来，特别是党的十八大以来，国有企业改革发展取得了重大突破，也涌现出了一批先进典型。但与建立中国特色现代企业制度的目标，与国有企业应有的历史担当和作用发挥相比，仍有很大差距。回顾历史、总结经验，以问题和目标为导向，靶向思维、精准发力，才能让更多国企成为真正的市场主体，在经济高质量发展中切实发挥好引领带动作用。

      一、从国企改革40年探索看症结

党的十一届三中全会以来，国企改革历经两权分离、利改税、承包制、现代企业制度等阶段探索和实践，到2003年国务院国资委成立，开启“管人、管事、管资产”时代，再到党的十八届三中全会后进入“管资本”时代，改革持续深入，成果不断显现。但也仍存在一些改革掣肘，影响了改革成效，影响了国有企业的效能释放。

(一)改革动力不足。不少企业是“让我改”而非“我要改”，是为了“完成任务”的应付式改革，致使改革收效甚微，有的甚至是“穿新鞋走老路”。一是利益固化，不愿改。改革是利益的再调整，必须打破既有利益格局，触碰既得利益者的奶酪。多数人既不想“捅马蜂窝”，更不愿“舍身割肉”，如果不是上级逼着改，或不到生死存亡的最后时刻，绝不会主动改革。二是担当缺失，不敢改。改革就要触动深层次的矛盾和问题，就要啃“难啃的硬骨头”。有“本领恐慌”的，不知道怎样顺利化解风险，极力避免矛盾明朗化，以掩盖自身经营管理无方；有“爱惜羽毛”的，不敢动真碰硬，怕“引火烧身”、成为矛盾化解的牺牲品。三是成本太高，改不起。改革是事关长远的大计，就要投入大量的人力、资金和精力，不少改革举措见效周期长、不确定性大，加之在“稳定压倒一切”的背景下，实行“稳定一票否决”，改革成为一个高成本、高风险、低回报的“陡坡”，导致不少管理者“心有余悸”。

(二)考核导向失准。多年来，对国有企业领导人员的考核，没有突破传统模式，“平均主义”现象依然存在，考核的“天花板”仍未打破，考核“指挥棒”没有用好。一是干好干坏一个样。盈利导向没有真正建立，盈利与亏损的企业、岗位人员待遇差别小，甚至部分亏损企业、岗位人员各类待遇更高，严重影响创利积极性。二是干多干少一个样。薪酬激励失效，参照公务员方式、按职务级别定薪，工作量大小与薪酬脱钩，造成“少数人干、多数人看、还有人捣乱”等现象发生，严重挫伤了想干事、能干事人员的积极性。三是干与不干一个样。考核方式不科学，民主评议所占权重过高，容错纠错保障不足，改革决心大、办法多、措施实的经营者反而要承担着更高的从业风险，导致恪守“中庸之道”的管理者越来越多，“不怕得罪人”的改革者越来越少。

(三)市场化机制难产。三项制度改革长期处于“原地踏步”状态，直接影响了国有企业发展活力。一是员工进来容易出去难。国有企业有承担起社会责任的任务，每年都会通过多种形式和渠道吸纳新人进入，但由于缺少动态的履职能力评估和正常的淘汰退出机制，劳动合同约束及“试用期”管理流于形式，再加上各种复杂的社会关系、信访稳定等因素，致使人员冗余、人浮于事的问题比较普遍。二是管理人员上来容易下去难。“行政化”管理、“干部”观念根深蒂固，问责惩罚不动筋骨，业绩考核缺乏刚性，“铁交椅”现象长期存在，衍生出“一个人干、多个人管”等问题，拉高了管理成本，降低了管理效率。三是收入提升容易下降难。薪酬体系设计僵化，员工工资与企业、岗位效益关联度差，特别是对效益差、产出低甚至完不成考核的人员，因为过于担心劳动关系纠纷和社会稳定，不敢做出降薪处理，打不破收入分配“大锅饭”，薪酬的正负双向激励作用失灵。

(四)顶层设计缺位。一些重点难点改革的配套政策保障不到位，遭遇“卡脖子”瓶颈，阻碍了改革推进效果。一是混合所有制怎么改。在较长时间里，混改更多地关注总体要求、基本原则等，更多地强调国有资产不流失、职工利益不受损，对跟谁混、怎么混、如何保障参混企业权益和话语权等涉及较少，致使好企业不让混、差企业没人混，工作处于停滞状态。二是“僵尸”企业怎么去。对于“僵尸”企业的界定没有明确标准，处置过程中涉及的社保、税务、工商、金融等各有关政策，因无上位法支持，很难自下而上形成有效突破，致使诸多“僵尸”企业成为“烫手山芋”，更多的是不敢动、不敢碰，怕“捅马蜂窝”。三是薪酬激励怎么设计。关于国有企业薪酬管理的制度规定较为分散，整体设计还不清晰、不完善，缺少系统集成，当前国企薪酬与民营企业、外资企业差距大，管理者与员工之间、企业总部与子公司之间薪酬倒挂等问题矛盾突显，在一定程度上造成了国企人才流失。

(五)法人治理失效。企业治理体系和治理能力建设脱离实际，单纯照搬西方模式与实现企业治理现代化路径不通。一是“三会一层”形式大于内容。机械地照搬照抄，没有体现中国特色，不仅一度造成党的领导弱化、虚化，也人为增加了决策层级，降低了决策效率，既未做到管理科学，也未形成有效制约。二是职业经理人市场没有形成。长期以来缺少培育职业经理人的土壤和环境，职业经理人群体尚不成熟，企业往往难以找到真正符合自身需求的经理人或团队。即便引进了职业经理人，也存在文化上的不融合、不适应，指标设定市场化对标少、挑战性不强等问题，难以取得理想效果。三是放权授权边界没有完全厘清。存在“家长制”管理思维惯性，放权赋能经验不足。在“管资本”框架下如何设定议事规则、怎样明确权力清单仍不得其法，企业主体、管理人员、一线员工的内生动力和活力无法得到充分激发。

      二、从诸多改革成功企业实践找出路

从万华、潍柴等诸多企业改革发展成功经验来分析，笔者认为以下四个方面是改革出路之所在。

混合所有制改革必须扎实推进。近年来从国资大省山东异军突起的万华、潍柴等企业，无一不是混合所有制、股权多元化公司。再以两家“僵尸”企业转型为例：山钢集团所属张钢钢铁引入社会资本进行混改，两年后利润、税收、股东分红、职工人均年收入实现全面翻番；兖矿集团所属国际焦化公司复制“张钢经验”实行股权重组，当年实现利润同比增盈4.22亿元，税收同比增缴3.2亿元，职工工资增长40%-50%。生产设备不变、产品种类不变、干部职工不变、效益却实现“翻番式”增长的改革实践充分证明，混改是一项基础工程、牵引工程，效果十分明显。

新形势下实行混改，需要切实解决大股东“一言堂”，董事会当“大丈夫”、撒手不管，或经营层当“小媳妇”、缺乏自主经营权等“痛点”，着力抓好三项重点：一是要引进战略投资者，而不是财务投资者。紧紧围绕企业主责主业与发展战略谋划混改，坚持“补血、充电、壮骨”，投资方的选择要注重考察战略协同性，投资的长期性、可持续性，通过混改共同达成“改善财务状况、获取杠杆资金”“补充资本运作与资源整合能力”“增强市场拓展与产品研发能力”等效果。二是要实现股权多元，更要引入市场机制。股权上的“混”只是形式，机制上的“改”才是本质。要以混改推动经营理念、治理结构和运行机制的同步转化，保障非国有资本决策话语权，由外而内激发企业发展活力。万华集团在1995年初次尝试公司制改革时，也曾因机制未转导致收效甚微，幸而在1998年启动了再次改革，并全面推行了市场化制度，解决了制约企业发展的关键问题，改革才真正见效。三是要开展股权激励，但不是全员持股。万华、潍柴、浪潮等山东省内领军型企业，均开展了股权激励，特别是核心骨干成员持股，而且形成了一整套股权管理办法，如人在岗、股在手，人退出、股留下，避免了在岗人员给退出人员打工的尴尬局面。因此，实施股权激励，要注意避免“福利化”倾向，防范其变成另一种形式的“大锅饭”，着力维护市场化激励的有效性。

(二)市场化机制改革必须动真碰硬。真正市场主体的建立，如果没有市场化的经营机制做保障就是一句空话。40多年国企改革的实践告诉我们，市场化改革必须来真的、来实的，必须做到三个突破。一是要实现人才资源化突破。人才作为“第一资源”，必须按市场化方式进行管理。制定市场化的薪酬，体现人才价值；进行市场化的激励(采用股权期权、超额利润分红等市场化、多样化激励方式)，激发人才激情；创造市场化的环境，吸引人才成长、创业。二是要实现选人用人市场化突破。下决心根治“能干、会干的不让干”“管理人员能上不能下”“员工能进不能出”的顽疾，坚持党管干部的原则下，在考察选拔国企领导人员的工作中提高“勇于创新、治企有方、兴企有为”标准的权重，让专业型、创新型、担当型干部及时走上领导岗位；综合运用契约化、任期制管理，履职能力评估等多种方式，重点打通“不达标管理人员和员工能下、能出”的渠道，建立人才资源管理市场化机制。三是要实现经营管理专业化突破。坚持“让专业的人干专业的事”，有意愿、有决心、有条件开展职业经理人改革的国有企业，可通过市场化招聘或混改等方式果断引进经理人(团队)并授权到位，支持职业经理人拥有发展专业团队的空间，保障经理人团队参与决策、治理和执行，以专业化、市场化的经营管理团队和机制，促进企业盈利水平提升与资产增值。同时，通过设立人才发展集团作为平台，建立职业经理人资源库，做好资源嫁接和项目孵化，更好满足供需两端的动态需求。

(三)薪酬制度改革必须统筹谋划。有效的薪酬考核制度设计与执行，是打通国企市场化运行机制最后一公里、激发员工动力的最有力武器。新形势下实施薪酬考核制度改革，需要重点想清楚三个层次的问题：一是“考什么”。“什么都考”相当于“什么都不考”。要树立鲜明的效益导向，考核必须突出重点，真正聚焦利润创造、投资回报率、劳动生产率等核心关键指标。二是“怎么考”。考核目标设定必须实用、适用、易用，可借鉴应用广东“三个不低于”模式，即“投资回报率不得低于同期银行存款利率”“盈利能力不得低于同行业平均水平”“利润增长率不得低于本企业前3年平均值”，牢牢把握考核主动权。三是“考到位”。开展薪酬制度改革就必须“来真的”，下决心做到真奖、真罚，全力维护考核的刚性、权威性，薪酬分配必须真正向盈利创效部位、核心骨干员工倾斜，让企业领导干部员工充满信任、看到希望。

(四)资产证券化改革必须重拳出击。迈向资产证券化、接轨资本市场，是推动产融结合最为直接、最为有效的推动力。新形势下推进国企资产证券化步伐，一是要加快股份制改造，这是前提。通过增资扩股、股权置换、产权转让、优先股等多种方式引进战投，按照上市公司标准重构产权结构，合理确定国有股持股比例，明晰产权关系，打造真正的多元化股份制市场主体。二是要优化产业结构和资产结构，这是基础。加强企业内部资源整合，以主业为中心打造企业优势产业与核心优质资产，着力培育优势产业技术创新力和市场竞争力，提升持续盈利水平，优化企业债务结构，提高资产使用效率，为企业上市和高质量发展筑牢基础。三是要依法规范股东行为，这是保障。切实维护各股东方权益，依据证监会相关规定规范关联交易、对外投资、兼并重组、担保借款等各类可能影响企业和股东方利益的行为，按监管部门要求，依法做好信息披露工作，妥善处理与投资者、媒体及监管部门等各类关系，真正打造成为公开透明、治理规范、灵活高效、效益显著的市场化主体。

      三、从改革思维的转变谋发展

当前，国企改革深水区、窗口期、关键阶段等多重特点交织叠加，注定了用传统思维、常规办法已无法实现预期目标，必须转变思维，采取超常规措施，完成好这一代国资国企人的历史使命。

(一)以“赋能思维”优化治理方式。合理有效的放权授权，划清治理边界并向各级治理主体赋能，已成为新时代提高经济社会治理水平的必由之路。一是向国资运营平台赋能——功能回归。学习借鉴国有资本投资、运营公司建设的“山西模式”，把国资监管部门原先承担的发展战略、企业重组、资本收益、产权(股权)流转、资本运作、薪酬分配、企业经营业绩考核等出资人“管资本”职责，全部转授国资运营公司。国资运营公司专司资本运营，不从事具体生产经营，以股权约束为基础，对国企实施差异化的战略管控、财务管控、激励约束和国有资本动态调整；以资本为纽带，重点在资本保值增值、产业深度转型、专业化重组、资本运作等方面依法运营，实现国有资本布局优化、效率效益提升。二是向国企改革基金赋能——专业发力。对基金的功能定位、运作方式和发力方向进行再明确，打造国资监管另一只“市场之手”。学习借鉴深圳鲲鹏、重庆渝富和上海国盛等基金管理经验，真正以“股权多元化、运作市场化、管理专业化”为原则，通过引入股权投资基金参与国企改革，并发挥基金在资源、管理和市场运作方面的优势，实现国有资本功能放大，企业负债和治理结构优化；通过撬动社会资本参与，有效盘活存量资产，提高资源配置效率和资产证券化水平；通过加快培育战略性新兴产业，完成国有资本的优化布局。三是向经营单元赋能——激发潜力。下决心解决国有企业运行效率普遍较低的问题，全方位保障企业法人财产权和经营自主权，厘清并真正做实国资监管机构的事权清单，全力推动资产经营责任向国有企业转移，向国有企业内部经营单元转移，让在前线看得见炮火、听得见炮声的人来做出具体经营事项决定。四是向数字化治理赋能——智慧引领。受今年新冠肺炎疫情倒逼，经济社会治理方式已加速向数字化转型。当前，国资国企治理数字化升级应聚焦效率提升，国有资本的数字化管控平台侧重实时监测与分析预警，国有企业的数字化经营管理平台侧重流程再造和运行协同，匹配不同地区、不同企业的实际需求，打造符合地方和企业特色的数字化治理模式。

(二)以“链式思维”推动调整重组。要围绕产业链做文章，推进国有资本布局优化和结构调整。一是提升产业集中度。继续发力“合并同类项、整合关联项”，横向集中坚持打破同类型国有资产在不同企业中的散布状态，形成突出的战略地位和竞争优势；纵向整合坚持专注于主责主业，通过补链、延链强身健体，获得可持续发展能力，壮大核心竞争力。通过优化重组，培育打造“十强产业”。二是提升产业融合度。推动主业做专做精、迭代升级，提高主业的质量效益，并以此促使主业的价值链条向更高层次跃升，成为区域乃至全国技术创新、模式创新、价值创造的中坚力量。同时，要推动各产业相互支撑、相互推动，形成上下联动、环环相扣，彼此融合发展的新局面。三是提升产业“互联”度。充分利用工业互联网、5G等新一代信息技术，实现产业智慧化、企业平台化、应用场景化，以此带动同业协同、异业集聚，形成多种所有制互联共生的数字经济生态圈，并成为其中的产业孵化器、创新加速器，发挥国有企业战略引领力、品牌引领力。

(三)以“靶向思维”提升改革成效。在顶层设计、系统集成的框架内，坚持求真务实，精准定位困扰企业发展的最大“痛点”，靶向发力、牵引扩展，取得“牵一发而动全身”的效果。一是对准靶心、单点突破。集中优势兵力、优化资源调配、高效决策行动，对准混改、市场化选人用人机制改革、薪酬制度改革和资产证券化改革等重点、难点和痛点发力，成熟一个、落地一个，打好歼灭战。二是复制推广、多点放量。快速总结样板经验，实现在同行业或同类型领域的复制推广。如在山东的混改实践中，2016年山钢集团张钢钢铁混改见效后，2018年在兖矿集团复制推广成功，随后两家获益的集团公司又各自组织加快混改，混改企业数量和资产占比快速增长，权属单位市场化经营机制通过混改广泛确立。三是总结提升、全面开花。分析总结改革实践成果，区分不同类型提炼升华，指导和推动企业全面行动，彻底告别挤牙膏式改革、花架子改革，推动行动纲领真正落到实处，打造出更多具有卓越竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力的国有企业，全面提高新阶段国企改革的成效。(作者：山东省财欣资产运营有限公司党委副书记、总经理 李现实)

文章来源：人民网-山东频道